از زمانی که مذاکرات برای پایان دادن به کارزار نظامی آمریکا و اسرائیل علیه ایران آغاز شد، تهران خواهان جبران خسارات وارده از جنگ غیرقانونی به همراه آزادی میلیاردها دلار از دارایی های مسدود شده توسط واشنگتن شده است. اسکات بسنت، وزیر خزانه داری ایالات متحده، در حالی که مذاکرات بر سر شرایط توافق نهایی ادامه دارد پیشنهاد شده است مقصدی متفاوت برای 24 میلیارد دلار وجوه مسدود شده: هدایت آنها به سمت کشورهای خلیج فارس برای ترمیم خسارات گسترده ای که از هزاران موشک و پهپادهایی که ایران طی سه ماه گذشته علیه آنها پرتاب کرده است، متحمل شده اند.
اینکه غرامت هر یک از طرفین یک درخواست جدی – از نظر قانونی یا سیاسی – را تشکیل میدهد، صرف نظر از اینکه توافق کوتاهمدتی حاصل شود، یک سوال مهم است. اساس حقوق بینالملل برای جبران خسارت خلیج فارس قویتر از آن چیزی است که به نظر میرسد، اما وسیله قانونی داخلی که واشنگتن به آن تکیه میکند، نمیتواند وزنی را که بر روی آن گذاشته میشود تحمل کند. ابعاد سیاسی حداقل به همان اندازه پیچیده است: ایران به کشورهای حاشیه خلیج فارس که طرف توقیف دارایی هایش هستند، نگاه مهربانی نخواهد داشت و این کشورها علناً پیشنهادی را که می تواند آنها را هدف قرار دهد، تأیید نکرده اند.
در هر صورت، بدون یک سازوکار ساختاریافته و چندجانبه، رویکرد پیشنهادی واشنگتن این خطر را به همراه دارد که تهران به آن باور نداشته باشد، چارچوبی باشد که دادگاههای آمریکایی ممکن است حفظ نکنند، و وعدهای توخالی به کشورهای حاشیه خلیج فارس که هزینه واقعی درگیری را متحمل میشود.
پرونده غرامت خلیج فارس پیچیده نیست
ایران در شش هفته اول جنگ بیش از 6400 موشک و پهپاد علیه کشورهای عربی پرتاب کرد. فرودگاه کویت بارها مورد حمله قرار گرفت و یک نفر کشته و ده ها نفر زخمی شدند. نیروگاه اتمی برکه ابوظبی مورد اصابت قرار گرفت و باعث شد که مدیر آژانس بین المللی انرژی اتمی آن را “مصالحه جدی ایمنی هسته ای” خواند. مجتمع الانجی راس لافان قطر متحمل آسیب مستقیم شد و میلیاردها دلار خسارت وارد کرد و تقریباً 17 درصد از تولید خود را از دست داد.
اقتصاد کشورهای حاشیه خلیج فارس، همراه با تصور امنیت و ثبات که مدتها زیربنای آنها بود، متلاشی شده است. این که ایران باید برای آنچه ایران ویران کرده است بپردازد، پیچیده نیست.
هنگامی که روسیه به اوکراین حمله کرد، محققان حقوقی آمریکایی دو سال وقت گذاشتند تا آنچه را که قوانین بینالمللی و قوانین داخلی واقعاً اجازه میدهد، بررسی کنند. آن بحث چارچوب روشنی را ایجاد کرد و مستقیماً در مورد محدودیتهایی که بسنت به شورای همکاری خلیج فارس وعده میدهد اعمال میشود.
اولین درس این است که قانون اختیارات اقتصادی اضطراری بینالمللی (IEEPA)، ابزار قانونی اولیه که دولتهای متوالی برای اعمال تحریمها و مسدود کردن داراییهای خارجی از آن استفاده کردهاند، آنچه از نامش نشان میدهد را انجام نمیدهد. IEEPA مجوز می دهد انجماد اما نه ضبط کنگره عمداً قدرت مصادره را از IEEPA در سال 1977 سلب کرد و این اختیار را در اختیار نهاد. تجارت با قانون دشمن، قانون دوران جنگ جهانی اول که فقط در جنگ های اعلام شده اعمال می شود. را قانون میهن پرستی 2001 یک استثنای محدود برای حملات مستقیم به ایالات متحده اضافه کرد. قانون REPO 2024 به طور خاص دارایی های دولتی روسیه را مشخص کرد. برای داراییهای ایران هیچ ارزشی وجود ندارد. بسنت “تمام مقامات موجود” زبان کار قابل توجهی انجام می دهد، زیرا نسخه صادقانه آن جمله کوتاه تر است: مقامات اجرایی ایالات متحده محدود هستند.
فراتر از مشکل قانونی، حمایتهای قانون مصونیتهای حاکمیت خارجی (FSIA) از داراییهای بانک مرکزی و دکترین حقوق بینالملل مصونیت حاکمیتی، هر دو در مورد داراییهای ایران حداقل به اندازه داراییهای روسیه اعمال میشوند. حمایت های FSIA به ویژه قوی است: قوانین بین المللی عرفی مستلزم مصونیت از اعدام برای ذخایر ارزی است، و دیوان عالی ایالات متحده هرگز به وضوح اعلام نکرده است که دولت های خارجی در زمانی که دارایی آنها در خطر است، از حمایت های قانونی برخوردار نیستند. ایران قبلاً نشان داده است که به واشنگتن اجازه نخواهد داد بی سر و صدا پیش برود – تهران با استناد به توافقنامه الجزایر در لاهه شکایت کرده است و وکلای آن از محدودیت های IEEPA برای متوقف کردن هرگونه انتقال سوء استفاده خواهند کرد.
همچنین یک مشکل اجرایی ساختاری وجود دارد که بحث واشنگتن تمایل دارد آن را مبهم کند. بخش عمده ای از دارایی های مسدود شده ایران نه در موسسات مالی آمریکا، بلکه در چین و عراق، خارج از صلاحیت مستقیم ایالات متحده قرار دارد. تبدیل دستورالعمل بسنت به غرامت واقعی برای متحدان خلیج فارس، مستلزم همکاری پکن و بغداد است که هر دو روابط پیچیده ای با تهران دارند و هیچ کدام تمایلی برای کمک نشان نداده اند. خزانه داری می تواند تعیین کند، اعلام کند و علامت دهد. نمی تواند به طور یکجانبه وجوهی را که کنترل نمی کند منتقل کند.
جایی که مورد منطقه ای در واقع قوی تر است
اساس حقوق بینالملل برای استفاده از داراییهای ایران برای جبران غرامت به کشورهای حاشیه خلیجفارس، به طور مسلم قویتر از قاعده اوکراین است، در درجه اول به دلیل مشروعیت چندجانبه. روسیه از وتوی شورای امنیت برای جلوگیری از هرگونه مجوز سازمان ملل برای اقدام علیه دارایی هایش استفاده کرد. ایران چنین حمایتی ندارد. هنگامی که شورای امنیت در مارس 2026 رای داد، چین و روسیه تصمیم گرفتند به جای وتو، خودداری کنیداجازه می دهد قطعنامه ای در محکومیت حملات ایران با نتیجه 13-0 تصویب شود.
دکترین اقدامات متقابل معتقد است که دولتها ممکن است اقداماتی را انجام دهند که در غیر این صورت توسط قوانین بین المللی ممنوع شده است، زمانی که برای بازگرداندن یک کشور متخلف به انطباق طراحی شده اند. محدودیت کلیدی برگشت پذیری است: اقدامات متقابل باید موقتی باشند و قابلیت لغو شدن داشته باشند. انجماد مستمر دارایی ها این نیاز را برآورده می کند. مصادره و انتقال مستقیم به اشخاص ثالث چنین نیست و طرح ایالات متحده دقیقاً از این خط عبور می کند. اقدامات متقابل جمعی – که در آن دولت های شخص ثالث برای حفظ فشار به طرف آسیب دیده ملحق می شوند – از نظر قانونی بیشتر از اقدامات یکجانبه قابل دفاع هستند و کشورهای حاشیه خلیج فارس خود طرف آسیب دیده هستند. اما زمین مستحکم تر با زمین کافی یکسان نیست و مشکل برگشت پذیری همچنان یک نقص مهلک در پیشنهاد آمریکایی است که در حال حاضر ساخته شده است.
مشکل ورسای
حکمت متعارف در مورد غرامت، برگرفته از اقتصاددان جان مینارد کینز پیامدهای اقتصادی صلح، این است که آنها کار نمی کنند. این کتاب که در سال 1919 منتشر شد، پیشبینی کرد که مجازات غرامتهای تحمیل شده به آلمان توسط معاهده ورسای، اقتصاد این کشور را نابود میکند، پیشگویی که پیشبینی شده بود، زیرا همان شرایط راه را برای ظهور رایش سوم و شروع جنگ جهانی دوم هموار کرد.
آنچه در ورسای شکست خورد، مسئولیت تنبیهی و بی پایان بدون مکانیسم ساختاریافته برای قضاوت یا فسخ بود. دادگاه دعاوی ایران و آمریکا که بر اساس توافقنامه الجزایر در سال 1981 تأسیس شد، نمونه متقابلی است که سیاست فعلی ایالات متحده همچنان از آن چشم پوشی می کند. کار کرد زیرا ساختارمند، دوطرفه و برگشت پذیر بود. سازوکار مشابهی برای خسارات کشورهای حاشیه خلیج فارس که از طریق دارایی های مسدود شده ایران تامین می شود و مشروط به حل و فصل همه جانبه است، از نظر قانونی بسیار قابل دفاع و از نظر استراتژیک منسجم تر از آنچه بسنت در حال حاضر توصیف می کند، خواهد بود.
مشکل سیاسی
عربستان سعودی، امارات متحده عربی، کویت، بحرین، قطر و عمان همگی در مورد پیشنهاد بسنت سکوت کرده اند. تبدیل شدن به یکی از طرفهای آشکار توقیف داراییهای حاکمیتی ایران خطرات واقعی را برای کشورهایی به همراه دارد که همزمان تلاش میکنند روابط خود با تهران را مدیریت کنند، که قبلاً مشخص کرده است که کشورهای خلیج فارس که آنها را همدست در کارزار آمریکا و اسرائیل میداند، بازی منصفانهای هستند. این پیشنهاد برای کمک به آنها طراحی شده است. همچنین می تواند آنها را هدف قرار دهد.
بیانیه بسنت حتی زمانی که تهران خواستار دسترسی به همان دارایی ها به عنوان بخشی از هرگونه توافق گسترده تر با واشنگتن بود، منتشر شد. این کمتر شبیه یک سیاست قانونی قابل اجرا و بیشتر شبیه یک سیگنال فشار است: هر چه تهران طولانیتر بماند، پولش بیشتر به صورتحسابهای تعمیرات همسایگانش تامین میشود. این منطق غیرمنطقی نیست. اما سیگنالهای فشار تنها زمانی کار میکنند که طرف مقابل معتقد باشد که تهدید میتواند اجرا شود و تهران دلایلی برای شک دارد. بیشتر دارایی ها در چین و عراق و خارج از دست واشنگتن قرار دارند.
بدون ساختار قانونگذاری به روز شده یا تغییر به سمت یک سازوکار سه جانبه ساختاریافته مانند چارچوب الجزایر، طرح کنونی ایالات متحده سیگنالی است که تهران به طور کامل آن را باور نخواهد کرد، چارچوبی که دادگاه های آمریکایی ممکن است حفظ نکنند، و وعده توخالی به کشورهای منطقه که هزینه واقعی درگیری را متحمل می شود.
نظرات بیان شده در این مقاله نظر نویسنده است و لزوماً منعکس کننده نظرات شورای خاورمیانه در امور جهانی نیستند.
